جوان آنلاین: قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مشتمل بر ۶۷ ماده و ۴۰ تبصره در جلسه علنی ۳۰ خرداد ۱۴۰۲ مجلس شورای اسلامی تصویب شده بود، اما به دلیل برخی ایرادات از سوی شورای نگهبان رد و با اصرار مجلس به تصویب آن، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و نهایتاً در اجرای اصل ۱۱۲ قانون اساسی و ماده ۲۰۰ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، ۱۷ آبان سال جاری، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد و رئیس‌جمهور آن را ۱۲ آذر برای اجرا ابلاغ کرد. به باور کارشناسان حقوق اقتصادی، ارتقای سلامت شبکه بانکی به عنوان یکی از اهداف موجود در قانون دور از انتظار است چراکه این قانون درباره خطر رانت و سوءاستفاده از اطلاعات محرمانه سکوت کرده است و تا زمانی که این موضوع حل نشود، نباید انتظار معجزه داشت، البته این دسته از حقوقدان‌ها معتقدند در جریان تصویب چنین قوانین مهمی باید به ظرفیت حقوق اقتصادی که مرتبط با قواعد حدود و ثغور حضور دولت در اقتصاد است نیز توجه شود. یکی از مهم‌ترین ابهامات قانون جدید بانک مرکزی مشخص‌نبودن رابطه دولت با بانک‌های تجاری است، اگرچه طبق این قانون، استقراض دولت از بانک مرکزی دشوارتر شده است، اما در مورد اینکه دولت می‌تواند به جای بانک مرکزی از سایر بانک‌های تجاری (نظیر سپه، ملی، رفاه و غیره) استقراض کند، سکوت کرده است. به منظور بررسی ابعاد قانون جدید بانک مرکزی با علی حسن‌زاده، کارشناس حقوق اقتصادی به گفتگو نشسته‌ایم.
قانون جدید بانک مرکزی که از چند سال قبل در فرایند قانونگذاری بود و چندین مرتبه نیز بین نهاد‌های ذی‌ربط رفت‌وبرگشت داشت و نهایتاً نیز نه با تأیید شورای نگهبان بلکه با مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد، چگونه موجب ارتقای شفافیت و نظم در شبکه پولی و بانکی کشور می‌شود؟
برای پاسخ به این سؤال باید نگاهی به پیشینه تصویب این قانون داشت. در طول سالیان ضعف‌ها و کاستی‌های ساختاری از علل اصلی مشکلات اقتصادی ایران به شمار آمده‌اند. قدیمی و ناکارآمدبودن قانون پولی و بانکی کشور، لحاظ‌نشدن تعارض منافع، عدم‌شفافیت، ضعف نظارت و عدم‌استقلال بانک مرکزی از دولت از جمله مهم‌ترین این اشکالات هستند. در راستای مرتفع‌کردن این اشکالات، طرح «قانون بانک مرکزی» تدوین و اخیراً تصویب شد، اگرچه این طرح سرانجام در ۱۹ مهر‌سال جاری به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید، اما برای تبدیل‌شدن به قانون مسیر پرفرازونشیبی را طی کرد.
حداقل از یک دهه قبل مطرح شد؟
بله، گام‌های اولیه این طرح در دولت‌های نهم و دهم برداشته شد و لایحه قانون بانک مرکزی تدوین گردید، اما این لایحه تا پایان فعالیت دولت دهم به مجلس نرفت. در دولت یازدهم که از سال ۱۳۹۲ شروع به کار کرد، باز هم لایحه قانون بانک مرکزی به مجلس نرفت.
چرا؟ صرفاً به این دلیل که دولت گفته بود بنا دارد یک لایحه بفرستد!
در آن زمان به این دلیل که طرحی برای اصلاح قوانین بانکی در کمیسیون اقتصادی مجلس نهم در حال تدوین و نهایی‌شدن بود، با درخواست مسئولان تیم اقتصادی دولت و با این وعده که دولت قرار است به زودی لایحه‌ای هم برای بانک مرکزی و هم بانکداری ارائه کند، ارسال طرح مذکور به صحن علنی مجلس متوقف شد. سرانجام با روی کار آمدن مجلس یازدهم، در اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۰ مجدداً کلیات طرح قانون بانک مرکزی تصویب شد و بیش از یک سال بعد و در شهریور سال ۱۴۰۱ سرانجام طرح مذکور به صحن علنی مجلس رسید و در چندین نوبت بالاخره مفاد طرح ۶۷ ماده‌ای بررسی و تصویب شد. آنچه موجب شد این قانون تهیه و در نهایت تصویب شود، نیاز کشور به نظم‌دهی به نظام بانکی کشور بود. از جمله راهکار‌های اصلی برای نظام‌بخشی به نظام بانکی کشور «ارتقای شفافیت» و «مدیریت تعارض منافع» است که مورد توجه قانونگذاران در تهیه قانون بانک مرکزی قرار گرفته است.
یعنی از لحاظ «نظارت و تعارض منافع» نسبت به قانون قبلی بهتر شده است؟
طبق نظر اغلب کارشناسان، مهم‌ترین تغییر در قانون جدید تغییر «شورای پول و اعتبار» به «هیئت عالی» است. این تغییر البته در سطح تغییر نام خلاصه نمی‌شود و ترکیب اعضا و کارکرد آن به کلی تغییر کرده است. شورای پول و اعتبار به دلیل تعارض منافع میان اعضای این شورا که سبب ناکارآمدی آن بود، مورد نقد جدی صاحبنظران اقتصادی بود. ترکیب اعضای این شورا جمع اضدادی بود که نمایانگر تعارضات اعضا با یکدیگر بود، به عنوان مثال وزیر صمت و رئیس اتاق بازرگانی اعضایی هستند که برای وزارتخانه و نهاد متبوع خود نیازمند دریافت وجه از بیت‌المال و خلق پول هستند، حال آنکه رئیس کل بانک مرکزی و رئیس سازمان برنامه و بودجه مخالف خلق پول و اجازه برداشت برای فعالیت‌های تجاری هستند. این ترکیب که میراث نامبارک عصر پهلوی بوده است، بدون تغییر چندانی در برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی نیز تکرار شده بود که خوشبختانه در برنامه هفتم توسعه و قانون بانک مرکزی این رویه غلط مورد بازنگری قرار گرفت و با تبدیل شورا به هیئت عالی با هدف کاهش تعارض منافع و افزایش کارایی این عیب مرتفع شد. در قانون جدید، با هدف کاهش تعارض منافع و افزایش استقلال بانک مرکزی از دولت، تنها وزیری که در هیئت عالی حضور دارد، وزیر اقتصاد است و چهار عضو غیراجرایی که کارشناس هستند، به صورت تمام‌وقت در بانک مرکزی مشغول خواهند بود.
یعنی وضعیت بهتر شده است؟
از منظر تعارض منافع، برای نخستین بار در تاریخ قانونگذاری کشور، به‌طور مستقیم به تعارض منافع در این قانون توجه شده است، به طوری که همه اعضای هیئت عالی باید فرم «تعارض منافع» را پر کنند.
دسترسی به اطلاعات مرتبط با عموم جامعه یکی از موضوعات برجسته حداقل طی یک دهه گذشته است و با بروز و ظهور فناوری‌های‌نوین، این مسئله بیش از پیش خودنمایی می‌کند. در قانون جدید بانک مرکزی آنچه از قواعد افشا و محرمانگی در این قانون می‌گویند، چه تأثیری در آینده نظام پولی و مالی کشور خواهد داشت؟
ماده ۱۱ قانون بانک مرکزی به «قواعد افشا و محرمانگی» پرداخته است. طبق این ماده، اصل بر «غیرمحرمانه‌بودن» و انتشار مذاکرات و مصوبات جلسات هیئت عالی و سایر ارکان بانک مرکزی است. بانک مرکزی موظف است صورت‌جلسات و مشروح مذاکرات را حداکثر تا ۱۰ روز کاری پس از برگزاری جلسه منتشر کند. ماده ۱۱ قانون بانک مرکزی، مشتمل بر یک اصل پیشرو در حکمرانی و انتشار آزاد اطلاعات است و گامی مثبت در راستای اعتماد‌سازی به شمار می‌رود. علاوه بر این، شفافیت یکی از راه‌های جلوگیری از تولید رانت است، البته یکی از نگرانی‌های کارشناسان اقتصادی این است که در ادامه ماده ۱۱ ذکرشده برخی اطلاعات همچون اطلاعاتی که به صدمه به امنیت ملی منجر می‌شود یا اطلاعات شخصی افراد و اطلاعاتی که ممکن است مورد سوءاستفاده قرار گیرد، به تشخیص هیئت عالی «محرمانه» طبقه‌بندی می‌شود و تنها اعضای هیئت عالی به آن دسترسی خواهند داشت. نگرانی این دسته از کارشناسان این است که این مهر محرمانه به ایجاد رانت برای اعضای هیئت عالی و نزدیکان آن‌ها منجر شود و این اطلاعات مورد سوءاستفاده قرار گیرد.
«مدیریت انتظارات» گرانیگاه ماده ۵۴ قانون جدید بانک مرکزی است، البته در این ماده بر موضوع «انتشار آمار‌های اقتصادی و اطلاعات نظام بانکی» نیز تأکید شده است. تکالیف این ماده چه تأثیری در افکار عمومی و اعتماد‌سازی مردم خواهد داشت؟ و با توجه به سابقه نه‌چندان خوب درباره شفافیت اطلاعات اقتصادی، آیا چشم‌اندازی مثبت برای تحقق این مهم وجود دارد؟
فصل نهم این قانون و ماده ۵۴ به «سیاست‌های رسانه‌ای و اطلاع‌رسانی» پرداخته است. طبق این اصل بانک مرکزی موظف است هر ماه اطلاعات، آمار اقتصادی و همچنین «شاخص‌های عملکردی» افراد تحت نظارت را در بازه‌های زمانی مشخص برای عموم منتشر کند. این ماده با توجه به پیشرفت روزافزون تکنولوژی و انفجار اطلاعات، اصلی بسیار مهم هم در راستای وزن دادن به مردم به عنوان «ولی‌نعمتان حقیقی» و هم در راستای مواجهه با جنگ رسانه‌ای و انتشار اطلاعات غلط و گمراه‌کننده از سوی رسانه‌ها و شبکه‌های معاند است. بدیهی است محرم دانستن مردم در دسترسی به اطلاعات اقتصادی کشور موجب افزایش اعتماد عمومی و ترمیم وجهه نظام و دولت خواهد شد.
با این حال، برخی نقد‌ها نسبت به قانون جدید مبتنی بر این است که محرمانه‌کردن اطلاعات و اینکه این داده‌ها تنها به تشخیص یک نفر باشد، با اصول قانون اساسی همخوانی ندارد و اصل شفافیت را زیر سؤال می‌برد، چنین نگاهی مقرون به صحت است؟
همانطور که اشاره شد ماده ۱۱ این قانون به قواعد افشا و محرمانگی پرداخته، اما در مورد خطر ایجاد رانت و سوءاستفاده از اطلاعات محرمانه سکوت کرده است. باید دید در ادامه و با اجرایی‌شدن این قانون، آیا این مسئله موجب ایجاد مشکل خواهد شد و اگر بله پاسخ بانک مرکزی و دستگاه‌های نظارتی به آن چگونه خواهد بود. به طور کلی با تمام نکات مثبتی که برای این قانون ذکر شده، اما برخی ابهامات موجب نگرانی‌هایی شده است. یکی از مهم‌ترین ابهامات قانون بانک مرکزی مشخص‌نبودن رابطه دولت با بانک‌های تجاری است، اگرچه طبق این قانون، استقراض دولت از بانک مرکزی دشوارتر شده است، اما در مورد اینکه دولت می‌تواند به جای بانک مرکزی از سایر بانک‌های تجاری (نظیر سپه، ملی، رفاه و غیره) استقراض کند، سکوت کرده است. هم‌اکنون یارانه نان از طریق بانک سپه، خرید تضمینی گندم از بانک کشاورزی و ناترازی صندوق تأمین اجتماعی از طریق بانک رفاه پرداخت می‌شود. به عبارتی ممکن است رابطه دولت و بانک مرکزی اصلاح شود، اما دولت از طریق سایر بانک‌های دولتی همچنان به تکرار رفتار‌های نادرست اقتصادی خود ادامه دهد و عملاً قانون مذکور در رسیدن به اهداف خود ناکام بماند. از دیگر نگرانی‌های موجود، تعیین اهداف متعدد و بعضاً متناقض در این قانون برای بانک مرکزی است، در حالی که در اغلب کشور‌های توسعه‌یافته دنیا هدف بانک مرکزی مهار تورم است، در این قانون علاوه بر مهار تورم، «سلامت شبکه بانکی کشور، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال» و نیز «کمک به تحقق عدالت اجتماعی» از اهداف بانک مرکزی برشمرده شده‌اند که موجب ایجاد این نگرانی شده که بانک مرکزی از هدف اصلی خود که مهار تورم است باز بماند.
